關(guān)于印發(fā)《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理辦法（試行）》的通知
自然資源部
自然資源部關(guān)于印發(fā)《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理辦法(試行)》的通知
各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團自然資源局，上海市海洋局、浙江省海洋經(jīng)濟發(fā)展廳、福建省海洋與漁業(yè)局、山東省海洋局、廣西壯族自治區(qū)海洋局、海南省海洋廳，各派出機構(gòu)，部機關(guān)各司局：
《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理辦法(試行)》已經(jīng)部審議通過，現(xiàn)印發(fā)執(zhí)行。
自然資源部
2026年2月11日
《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理辦法(試行)》
第一條 為加強和規(guī)范城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理，推動城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展，根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》等法律法規(guī)，制定本辦法。
第二條 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定、實施、調(diào)整和監(jiān)督，適用本辦法。
本辦法所稱城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，是指在一定時期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)，以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)等。
第三條 國務(wù)院自然資源主管部門負責(zé)制定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確劃定規(guī)則和管控要求。地方各級自然資源主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理工作。
第四條 結(jié)合各級國土空間規(guī)劃編制，上下聯(lián)動、逐級細化，在縣級國土空間總體規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定城市、建制鎮(zhèn)、各類開發(fā)區(qū)等的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。不編制縣級國土空間總體規(guī)劃的市轄區(qū)，在市級國土空間總體規(guī)劃中劃定。
第五條 劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界應(yīng)避讓連片優(yōu)質(zhì)耕地和自然生態(tài)空間、地質(zhì)災(zāi)害極高風(fēng)險區(qū)和高風(fēng)險區(qū)、蓄滯洪區(qū)、大遺址保護區(qū)、重要礦產(chǎn)資源富集區(qū)域等不適宜城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)域，充分利用河流、山川以及鐵路、高速公路、機場、高壓走廊等自然地理和地物邊界，形態(tài)盡可能完整，便于識別、便于管理。
第六條 以規(guī)劃基期年的現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模為基數(shù)設(shè)置城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)，框定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的增量用地規(guī)模，作為國土空間總體規(guī)劃的約束性指標(biāo)。超大特大城市、人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地超過國家標(biāo)準(zhǔn)的城市，要從嚴(yán)控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的增量用地規(guī)模。
第七條 推動城鎮(zhèn)建設(shè)用地向城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)集中，促進城鎮(zhèn)集約集聚建設(shè)。嚴(yán)格城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地管控，不得規(guī)劃新增城鎮(zhèn)集中建設(shè)用地(含各類開發(fā)區(qū)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地);除國有農(nóng)(林、牧)場內(nèi)以及重點項目拆遷配套建設(shè)安置居住區(qū)等特殊情況外，原則上不得規(guī)劃新增城鎮(zhèn)居住用地，僅允許規(guī)劃有特定選址要求的獨立城鎮(zhèn)建設(shè)用地。
城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)要結(jié)合國土空間規(guī)劃編制實施，細化明確城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)劃分區(qū)、用地布局、土地使用性質(zhì)、開發(fā)強度等規(guī)劃要求，優(yōu)化城鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，加強歷史文化保護，促進土地混合利用和用途合理轉(zhuǎn)換。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)納入歷史文化保護線范圍的國家考古遺址公園，不計入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)。
第八條 省級自然資源主管部門應(yīng)依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，加強對市縣新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模的時序調(diào)控，合理安排投放節(jié)奏。
第九條 依據(jù)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和國土空間總體規(guī)劃確定的功能定位、空間結(jié)構(gòu)、規(guī)劃分區(qū)管控等要求，結(jié)合城鄉(xiāng)融合、陸海統(tǒng)籌、區(qū)域一體化發(fā)展和旅游開發(fā)、能源資源開發(fā)、“平急兩用”設(shè)施建設(shè)、邊境地區(qū)建設(shè)、鄰避及安全要求等合理需要，可在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外規(guī)劃布局有特定選址要求的獨立城鎮(zhèn)建設(shè)用地，按程序納入自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”，按照城鎮(zhèn)建設(shè)用地實施用途管制和規(guī)劃許可。涉及的新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地，納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)統(tǒng)籌核算。
對未編制或正在編制詳細規(guī)劃區(qū)域內(nèi)有特定選址要求的獨立城鎮(zhèn)建設(shè)用地，市縣自然資源主管部門可依據(jù)國土空間總體規(guī)劃及管控要求提出選址意見或規(guī)劃條件的論證方案，作為實施層面的詳細規(guī)劃，報市縣人民政府批準(zhǔn)后，作為核發(fā)選址意見或提出規(guī)劃條件的依據(jù)。
省級自然資源主管部門可制定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外有特定選址要求的獨立城鎮(zhèn)建設(shè)用地的名錄清單。
第十條 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外“三區(qū)三線”劃定成果啟用之前已依法批準(zhǔn)的現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地、以及在自然資源部監(jiān)管系統(tǒng)備案的已批準(zhǔn)未建設(shè)土地，可按本辦法有關(guān)規(guī)定納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界或作為有特定選址要求的獨立城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用，不計入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)。
第十一條 在國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，因成片開發(fā)征收土地的，不再單獨編制土地征收成片開發(fā)方案，縣級以上地方人民政府應(yīng)就土地成片開發(fā)征收是否符合公共利益作出說明，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和成片開發(fā)征收土地申請合并報有批準(zhǔn)權(quán)的地方人民政府。
第十二條 在嚴(yán)守空間安全底線，不突破國土空間總體規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)，不對城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)、功能布局產(chǎn)生重大影響的前提下，因下列情形需要，可對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行局部優(yōu)化。局部優(yōu)化應(yīng)綜合考慮交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施的可達性和服務(wù)范圍，促進城鎮(zhèn)開發(fā)邊界形態(tài)盡可能完整，原則上不得產(chǎn)生新的天窗和破碎圖斑�，F(xiàn)狀已建成且保留的城鎮(zhèn)建設(shè)和已批準(zhǔn)用于城鎮(zhèn)建設(shè)的用地原則上不得調(diào)出城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。
國家和省重大戰(zhàn)略實施、重大政策調(diào)整、重大項目建設(shè);
行政區(qū)劃調(diào)整;
災(zāi)害預(yù)防、搶險避災(zāi)、災(zāi)后恢復(fù)重建和移民搬遷;
實施全域土地綜合整治;
已依法依規(guī)批準(zhǔn)并備案的建設(shè)用地，已辦理劃撥或出讓手續(xù)，已核發(fā)建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)屬證書，確需納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的;
耕地和永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線優(yōu)化調(diào)整過程中確需統(tǒng)籌優(yōu)化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的;
經(jīng)國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測評估，因城鎮(zhèn)功能布局優(yōu)化確需對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行優(yōu)化的。
局部優(yōu)化由縣級或市級自然資源主管部門組織編制縣級或市級局部優(yōu)化方案，逐級審查后，對于情形(一)至(六)報省級自然資源主管部門批準(zhǔn);對于情形(七)報省級人民政府批準(zhǔn)，其中國務(wù)院審批國土空間總體規(guī)劃城市的市級局部優(yōu)化方案需報自然資源部備案。法律法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定辦理。
城鎮(zhèn)開發(fā)邊界優(yōu)化確需突破國土空間總體規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)，或?qū)Τ擎?zhèn)空間結(jié)構(gòu)、功能布局產(chǎn)生重大影響的，應(yīng)由縣級或市級國土空間總體規(guī)劃組織編制機關(guān)按程序報請修改國土空間總體規(guī)劃。
第十三條 國土空間規(guī)劃編制審批或項目規(guī)劃建設(shè)中，因用地勘界、比例尺精度、權(quán)屬范圍銜接等技術(shù)原因，需對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進行技術(shù)修正的，由規(guī)劃組織編制機關(guān)結(jié)合規(guī)劃編制審批和項目用地報批及時開展，定期匯總更新開發(fā)邊界數(shù)據(jù)，無需單獨報批。
技術(shù)修正的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)由省級自然資源主管部門制定。
第十四條 符合以下情形的，可增補城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，匯交到全國自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”封閉運行，不計入本行政區(qū)域城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)核算。
(一)已填成陸但未納入規(guī)劃基期年變更調(diào)查建設(shè)用地的圍填海區(qū)域內(nèi)，確有重大產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施項目等城鎮(zhèn)建設(shè)項目落地的;
(二)國家級能源化工產(chǎn)業(yè)基地位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，確有能源化工等項目落地的。應(yīng)以工業(yè)用地為主，嚴(yán)格落實相關(guān)用地標(biāo)準(zhǔn)，原則上不得進行商品住房等房地產(chǎn)開發(fā);
(三)實施災(zāi)害避險搬遷、生態(tài)保護紅線內(nèi)現(xiàn)狀建設(shè)用地退出的，形成的建設(shè)用地指標(biāo)在優(yōu)先滿足農(nóng)民安置、鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)后，節(jié)余指標(biāo)可按50%的比例折算為新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。增補的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界原則上不得安排在超大特大城市中心城區(qū)周邊;
(四)其他符合國家、自然資源部相關(guān)政策要求的。
增補城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的，由縣級或市級自然資源主管部門組織編制縣級或市級局部優(yōu)化方案，逐級審查后，報省級自然資源主管部門批準(zhǔn)。
第十五條 省級、市級自然資源主管部門應(yīng)加強城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的增量用地規(guī)模區(qū)域統(tǒng)籌，根據(jù)主體功能定位、經(jīng)濟社會發(fā)展和人口變化趨勢以及增量用地規(guī)模使用情況，結(jié)合國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測評估，對省、市域范圍內(nèi)各市、縣之間的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)進行統(tǒng)籌平衡，優(yōu)化空間資源配置。
省級、市級、縣級可預(yù)留一定比例的增量用地機動規(guī)模，在國土空間規(guī)劃編制實施過程中逐步落圖落位，保障重大戰(zhàn)略實施和重大項目落地的空間需求。
預(yù)留的增量用地機動規(guī)模落圖落位，由縣級或市級自然資源主管部門組織編制縣級或市級局部優(yōu)化方案，逐級審查后，報省級自然資源主管部門批準(zhǔn)。
第十六條 根據(jù)本辦法城鎮(zhèn)開發(fā)邊界發(fā)生變化的，應(yīng)及時逐級匯交到全國自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”，并基于自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”加強實施和監(jiān)督。
第十七條 國務(wù)院自然資源主管部門通過自然資源管理和國土空間規(guī)劃“一張圖”，加強城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的實施、監(jiān)測評估、監(jiān)督等全生命周期管理。國家自然資源督察機構(gòu)將把地方政府落實城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控要求情況作為督察的重要內(nèi)容。
第十八條 省級自然資源主管部門要嚴(yán)明工作要求，可根據(jù)本辦法制定本行政區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的實施細則，抄報自然資源部。
第十九條 本辦法有效期3年�！蹲匀毁Y源部關(guān)于做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的通知(試行)》同時廢止。
